以案说法，如何理解非法占用农用地罪的实际建设者、经营者？

基本案情 

被告人李某，男，1979年10月出生，某市某文文化发展有限公司法定代表人。2008年1月，因犯敲诈勒索罪被某市某区人民法院判处有期徒刑二年，缓刑二年。

2016年3月，被告人李某经人介绍以人民币1000万元的价格与某市春杰种植专业合作社（以下简称合作社）的法定代表人彭某商定，受让合作社位于某区某镇某村东北蔬菜大棚377亩集体土地使用权。同年4月15日，李某指使其司机刘某与彭某签订转让意向书，约定将合作社土地使用权及地上物转让给刘某。同年10月21日，合作社的法定代表人变更为刘某。其间，李某未经国土资源部门批准，以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造，并将园区命名为“某庄园”。截至2016年9月28日，李某先后组织人员在园区内建设鱼池、假山、规划外道路等设施，同时将原有蔬菜大棚加高、改装钢架，并将其一分为二，在其中各建房间，每个大棚门口铺设透水砖路面，外垒花墙。截至案发，李某组织人员共建设“大棚房”260余套（每套面积350平方米至550平方米不等，内部置橱柜、沙发、藤椅、马桶等各类生活起居设施），并对外出租。经某市国土资源局某分局组织测绘鉴定，该项目占用耕地28.75亩，其中含永久基本农田22.84亩，造成耕地种植条件被破坏。

截至2017年4月，某市规划和国土资源管理委员会、某区某镇人民政府先后对该项目下达《行政处罚决定书》《责令停止建设通知书》《限期拆除决定书》，均未得到执行。2017年5月，某区某镇人民政府组织有关部门将上述违法建设强制拆除。

指控与证明犯罪 

2017年5月10日，某市国土资源局某分局向某市公安局某分局移送刘某涉嫌非法占用农用地一案，5月13日，某市公安局某分局对刘某涉嫌非法占用农用地案立案侦查，经调查发现李某有重大嫌疑。2017年12月5日，某市公安局某分局以李某涉嫌非法占用农用地罪，将案件移送某市某区人民检察院审查起诉。

审查起诉阶段，李某拒不承认犯罪事实，辩称：1．自己从未参与某庄园项目建设，没有实施非法占地的行为。2．某庄园项目的实际建设者、经营者是刘某。3．自己与某庄园无资金往来。4．蔬菜大棚改造项目系设施农业，属于政府扶持项目，不属于违法行为。刘某虽承认自己是合作社的法定代表人、项目建设的出资人，但对于转让意向书内容、资金来源、大棚内施工建设情况语焉不详。

为进一步查证某庄园的实际建设者、经营者，某市某区人民检察院将案件退回公安机关补充侦查，要求补充查证：1．调取李某、刘某、彭某、梁某（工程承包方）之间的资金往来凭证，核实每笔资金往来的具体操作人，对全案账目进行司法会计鉴定，了解资金的来龙去脉，查实资金实际出让人和受让人。2．寻找关键证人会计魏某，核实合作社账目与李某个人账户的资金往来，确定李某、刘某在某庄园项目中的地位作用。3．就测量技术报告听取专业测量人员的意见，查清所占耕地面积。

经补充侦查，某市公安局某分局收集到证人魏某的证言，证实了合作社是李某出资从彭某手中购买，魏某受李某邀请负责核算合作社的收入和支出。会计师事务所出具的司法鉴定意见书，证实了资金往来去向。在补充侦查过程中，侦查机关调取了某庄园临时工作人员胡楠等人的证言，证实刘某是李某的司机；刘某受李某指使在转让意向书中签字，并担任合作社法定代表人，但其并未与李某共谋参与非农建设改造事宜。针对辩护律师对测量技术报告数据的质疑，承办检察官专门听取了参与测量人员的意见，准确掌握所占耕地面积。

2018年5月23日，某市某区人民检察院以李某犯非法占用农用地罪向某市某区人民法院提起公诉。7月2日，某市某区人民法院公开开庭审理了本案。

法庭调查阶段，公诉人宣读起诉书，指控被告人李某违反土地管理法规，非法占用耕地进行非农建设改造，改变被占土地用途，造成耕地大量毁坏，其行为构成非法占用农用地罪。针对以上指控的犯罪事实，公诉人向法庭出示了四组证据予以证明：

一是现场勘测笔录、《测量技术报告书》《非法占用耕地破坏程度鉴定意见》、现场照片78张等，证明某庄园园区内存在非法占地行为，改变被占土地用途且数量较大，造成耕地大量毁坏。

二是合作社土地租用合同，设立、变更登记材料，转让意向书，合作社大棚改造工程相关资料，某镇政府、某市国土资源局某分局提供的相关书证等证据，证明合作社土地使用权受让相关事宜，以及未经国土资源部门批准，李某擅自对园区土地进行非农建设改造，并拒不执行行政处罚。

三是司法鉴定意见书、案件相关银行账户的交易流水及凭证、合作社转让改造项目的参与人证言及被告人的供述与辩解等证据材料，证明李某是某庄园非农建设改造的实际建设者、经营者及合作社改造项目资金来源、获利情况等。

四是某庄园宣传材料、租赁合同、大棚房租户、彭某、魏某证人证言等，证明李某修建大棚共196个，其中东院136个，西院60个，每个大棚都配有耳房，面积约10至20平方米；李某将大棚改造后，命名为“某庄园”对外宣传，“大棚房”内有休闲、娱乐、居住等生活设施，对外出租，造成不良社会影响。

被告人李某对公诉人指控的上述犯罪事实没有异议，当庭认罪。

法庭辩论阶段，公诉人发表了公诉意见，指出李某作为合作社的实际建设者、经营者，在没有行政批准的情况下，擅自对园区内农用地进行非农建设改造并对外出租，造成严重危害，应当追究刑事责任。

辩护人提出：1．李某不存在主观故意，社会危害性小。2．建造蔬菜“大棚房”符合设施农业政策。3．李某认罪态度较好，主动到公安机关投案，具有自首情节。4．起诉书中指控的假山、鱼池等设施，仅在测量报告中有描述且描述模糊。5．相关设施已被有关部门拆除。请求法庭对被告人李某从轻处罚。

公诉人针对辩护意见进行答辩：

第一，李某受让合作社时指使司机刘某代其签字，证明其具有规避法律责任的行为，主观上存在违法犯罪的故意，李某非法占用农用地，造成大量农用地被严重毁坏，其行为具有严重社会危害性。

第二，关于符合国家政策的说法不实，农业大棚与违法建造的非农“大棚房”存在本质区别，李某建设的“大棚房”集休闲、娱乐、居住为一体，对农用地进行非农改造，严重违反《土地管理法》永久基本农田保护政策。该项目因违法建设受到行政处罚，但李某未按照处罚决定积极履行耕地修复义务，直至案发，也未缴纳行政罚款，其行为明显违法。

第三，李某直到开庭审理时才表示认罪，不符合自首条件。

第四，测量技术报告对案发时合作社建设情况作了详细的记录和专业说明，现场勘验笔录和现场照片均证实了蔬菜大棚改造的实际情况，另有相关证人证言也能证实假山、鱼池存在。

第五，违法设施应由李某承担拆除并恢复原状的责任，有关行政部门进行拆除违法设施，恢复耕地的行为，不能成为李某从轻处罚的理由。

法庭经审理，认为公诉人提交的证据能够相互印证，予以确认。对辩护人提出的被告人当庭认罪态度较好的辩护意见予以采纳，其他辩护意见缺乏事实依据，不予采纳。2018年10月16日，某市某区人民法院作出一审判决，以非法占用农用地罪判处被告人李某有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币五万元。一审宣判后，被告人李某未上诉，判决已生效。

刘某在明知李某是合作社非农建设改造的实际建设者、经营者，且涉嫌犯罪的情况下，故意隐瞒上述事实和真相，向公安机关做虚假证明。经某市某区人民检察院追诉，2019年3月13日，某市某区人民法院以包庇罪判处被告人刘某有期徒刑六个月。一审宣判后，被告人刘某未上诉，判决已生效。

本案中，某镇规划管理与环境保护办公室虽然采取了约谈、下发《责令停止建设通知书》和《限期拆除决定书》等方式对违法建设予以制止，但未遏制住违法建设，履职不到位，某市某区监察委员会给予某镇副镇长等3人行政警告处分，1人行政记过处分，某村村党支部给予该村党支部书记党内警告处分。

指导意义 

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。近年来，随着传统农业向产业化、规模化的现代农业转变，以温室大棚为代表的设施农业快速发展。一些地区出现了假借发展设施农业之名，擅自或者变相改变农业用途，在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等现象，造成土地资源被大量非法占用和毁坏，严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展，在社会上造成恶劣影响。2018年，自然资源部和农业农村部在全国开展了“大棚房”问题专项整治行动，推进落实永久基本农田保护制度和最严格的耕地保护政策。在基本农田上建设“大棚房”予以出租出售，违反《中华人民共和国土地管理法》，属于破坏耕地或者非法占地的违法行为。非法占用耕地数量较大或者造成耕地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

该类案件中，实际建设者、经营者为逃避法律责任，经常隐藏于幕后。对此，检察机关可以通过引导公安机关查询非农建设项目涉及的相关账户交易信息、资金走向等，辅以相关证人证言，形成严密证据体系，查清证实实际建设者、经营者的法律责任。对于受其操控签订合同或者作假证明包庇，涉嫌共同犯罪或者伪证罪、包庇罪的相关行为人，也要一并查实惩处。对于非法占用农用地面积这一关键问题，可由专业机构出具测量技术报告，必要时可申请测量人员出庭作证。

裁判要旨 

行为人违反土地管理法规，在耕地上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等，非法占用耕地数量较大，造成耕地等农用地大量毁坏的，应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。